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政經新周期,濱海向何方?

城市+張五明|2015-03-03 12:01|175492

圖片來源:網絡

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歲末年初,濱海新區再次成為焦點。
 
2014年12月12日,國務院常務會議宣布,中國自貿區擴圍,天津、廣東、福建晉身第二批自由貿易園區。
 
半個月之后,十二屆全國人大常委會第十二次會議正式公布擴圍的三個自貿區范圍,其中天津自貿區三個片區均在濱海新區行政區劃內。
 
事實上,在自貿區獲批之前不久,國務院已批復濱海高新區為國家自主創新示范區,享受示范區相關優惠政策。濱海新區由此成為中國推進自主創新和高技術產業發展戰略的垂顧之地。
 
在2014年12月26日召開的天津經濟工作會議上,時任天津市委書記的孫春蘭將天津面對的戰略機遇形容為“多重疊加”:京津冀協同發展,建設自由貿易園區,加快濱海新區開放開發,建設國家自主創新示范區以及“一帶一路”。
 
“天津的五大機遇其實就是濱海新區的五大機遇” ,參會的濱海新區某政府人士興奮地表示,“看來國家對濱海新區的重視一如既往!”
 
這對濱海而言,意義不言而喻——在民間語境中的“胡溫時代”,濱海新區在中國政經版圖上的分量,傲視群雄;十八大后,無論是濱海還是外界,最大的憂慮即是,濱海還會得到中央的眷顧嗎?至此,濱海新區懸著的一顆心至少可以稍稍平復。
 
那么,在新政經周期下,面對一系列新變量,這座生長僅十年的新城市能否承受其重,濱海新區又將路指何方?
 
自貿區紅利
 
最近兩個月,履新的宗國英很忙。
 
自2014年10月31日接任濱海新區區委書記后,宗國英開始了區內頻繁的走訪和調研。
 
從2014年11月至12月,宗國英先后考察中心商務區、經開區、天津港保稅區、東疆保稅港區和臨港經濟區等地。在他離開臨港經濟區第二天,天津自貿區獲批的消息對外公布,此時他剛好完成了對自貿區三個片區的全部調研。
 
在2014年12月30日召開的濱海新區經濟工作會議上,宗國英自信地表示,濱海新區要充分利用自貿區建設的重大機遇,“發揮自貿區虹吸效應、放大自貿區溢出效應,充分利用天津自貿區的示范、輻射和帶動作用。”“自貿區紅利”,成為他履新之后的第一個重大政策紅利。
 
南開大學國際經濟研究所教授李榮林認為,就目前自貿區分布格局來看,“廣東、福建自貿區更多服務于港澳臺,上海、天津將針對全球貿易進行改革探索。”
 
“就整個北方來看,北京的經濟體量最大,但作為首都,穩定是第一位的。” 天津自貿區方案起草小組成員、天津自由貿易區研究院院長劉恩專表示,天津經濟基礎比較雄厚,并且擁有北方最大的綜合性港口,這些年在關稅、貿易方面也做出很多探索,所以“在天津產業集聚度最高、最為開放的濱海新區,自然要承擔這個使命。”
 
“在自貿區這樣一個重大利好概念的推動下,最明顯的,濱海新區將會吸引更多對內投資者。”劉恩專談及“自貿區紅利”時認為,吸引對內投資是濱海新區首先能嘗到的“甜頭”。可資參考的是上海自貿區成立一年多,注冊12000多家企業,80%都是內資企業。
 
由此,他預期,濱海新區將迎來新一輪投資熱潮,更多企業入駐以及地塊的炒熱將給政府帶來更多財政收入,這對此前因大規模城市建設而即將進入償債高峰期的濱海新區而言,不啻為一劑強心針。
 
“還有更多的就業崗位和人口集聚。”南開大學濱海開發研究院研究員曹知修認為,上海自貿區入駐的大量企業帶來的就業供給和人口吸附效應同樣也將發生在濱海新區身上。“帶來人氣,可以緩解濱海人口不足的困境。”
 
從長遠來看,就產業而言,劉恩專認為,其一,自貿區優惠的關稅政策以及更靈活的貿易方式強化了濱海新區的口岸功能,帶動外貿、航運、物流等產業的發展。其二,自貿區在金融創新上的探索,將吸引國內外更多金融機構的入駐,提高金融對產業的支撐和服務能力,一方面彌補濱海新區的金融短板,另一方面對于具有優勢的融資租賃將是一個極大提升。“現在看來,建設中心商務區是一個具有戰略性的設計。”
 
劉恩專認為,從更遠來看,基于外貿、航運、金融等產業的發展,自貿區將進一步突出濱海新區的高端制造業優勢,使之不僅“走進來”,更能“走出去”,成為輻射東北亞地區的高端制造業基地。
 
“自貿區的價值不是體現在對濱海新區或者天津的影響。”南開大學經濟學院博士后曹知修認為,天津自貿區要比照TPP和TTIP進一步探索金融創新和監管體制創新,為中國盡快適應新國際貿易規則積累經驗,。“這將非常考驗濱海新區官員的勇氣和智慧。”
 
最可能撬動京津冀一體化的棋子
 
除自貿區利好,讓濱海新區感到振奮的,莫過于2014年以來京津冀協同發展,成為“一把手工程”。
 
自2014年8月,媒體首次披露京津冀協同發展領導小組成立以來,天津以及濱海新區便備受關注。原因之一在于,領導小組組長、國務院副總理張高麗曾主政天津多年。并且,小組成員、國家發改委副主任何立峰此前任濱海新區區委書記。這在外界看來,天津在京津冀一體化中將擁有“人和”優勢。
  
“不能這樣看,無論哪位領導此前什么工作背景,一定會從中國區域整體發展戰略的大局來考慮。”天津市委黨校經濟發展戰略研究所所長臧學英認為,對京津冀領導小組的人事架構不應過分解讀。不過她也認為,因為此前的工作背景,這兩位主要領導對天津的情況非常了解,對天津乃至濱海新區的戰略價值的認識更為深刻,“這對濱海新區未來的發展是有利的。”
 
在一把手過問之下,京津冀三地圍繞環境治理、交通互聯互通和產業對接,動作不斷。
 
最近的消息是,12月底,京津冀三省市政府及中國鐵路公司決定共同組成京津冀城際鐵路投資公司,突破行政區劃界限,推進鐵路線路的投資、建設和運營綜合開發。
 
“對于濱海新區這樣的新城市而言,沒有比與周邊地區互聯互通更重要的了!”當地官員表示。
 
此外,京津冀三地通關一體化亦已進入實質化操作階段。
 
“通關一體化降低了北京、河北貿易商的貿易成本,激發了貿易需求,逐漸形成三地更緊密的貿易合作關系,帶動地區間相互投資。”劉恩專認為,在此過程中,獲批自貿區后的濱海新區將進一步簡化通關審批流程,在京津冀協同發展的背景下,其開發的價值也將大大增加。
 
“首先體現在產業的轉移上。”劉恩專表示,北京的產業轉移已經刻不容緩,在設置更高的準入門檻后,無論第二產業還是第三產業在落地的選擇上,河北很難與綜合條件更優越的天津競爭。而濱海新區是目前天津投資環境最好的區域之一,將很可能成為進不去北京的企業的第一選擇。
 
“京津冀協同發展對于濱海新區最大的可能在于,將使其不僅成為天津的發展動力,更是京津冀區域發展的引擎。” 南開大學濱海開發研究院產業發展中心主任馬云澤認為。
 
事實上,自2006年濱海新區繼浦東新區后成為第二個國家綜合配套改革試驗區被寫入國家戰略后,天津就將發展重心逐漸轉移向濱海新區,在重大項目的布局上盡力向之傾斜,使之成為京津冀乃至環渤海地區工業產業集聚度最高、基礎最好的區域之一。
 
在馬云澤看來,濱海新區相對雄厚的工業實力使其一方面可借助北京科技研發優勢實現科技成果的就近轉化,同時制造業產業鏈長的特點可以讓天津與河北形成明確的產業分工,促進區域合作的產業對接。
 
“濱海新區的高端制造業發展到一定程度,科技研發與創新將成為其內生需求,即使通過市場的力量也將會吸引北京的科研企業和機構。”馬云澤表示,濱海新區處在制造業產業鏈上游,產業極化進程過后,就將對河北及周邊地區漸漸產生輻射效應。“濱海新區也許是最可能起到杠桿效應的一枚棋子。”
 
或將成中韓自貿區先導示范區
 
毫無疑問,中國的自貿區、京津冀一體化戰略在可預期的幾年內會對濱海新區的未來產生直接影響。而從更廣闊的地域空間上觀察,中國新政經周期下的另一大區域發展戰略——“一帶一路”,似乎也或多或少與濱海新區發生著千絲萬縷的聯系。
 
原天津市委書記孫春蘭在2014年年底的天津經濟工作會議上表示,天津要搶抓“一帶一路”建設的重大機遇。“以港口為龍頭,以投資貿易為紐帶,以產業為支撐,加強與西部地區、沿線國家和地區的合作。”
 
外界看來,天津雖地處東部沿海,但在絲綢之路經濟帶上的價值卻極大。
 
從陸路來看,天津港有通往阿拉山口、二連浩特、滿洲里三條鐵路運輸通道,而號稱亞歐大陸橋橋頭堡的連云港,只有通往阿拉山口的一條鐵路線,其亞歐大陸橋總運量只有天津的一半。
 
海域層面,很多北方地區物資不管怎么走,也擺脫不了天津這個樞紐——濱海新區的港口優勢,也就能進一步發揮。
 
據悉,目前,天津港已在內地12個省市建立了23個陸港口岸,涉及多個中西城市。天津海關亦與西安、銀川、烏魯木齊等內陸海關簽署通關合作備忘錄。
 
不過也有學者認為,就天津而言,中西部地區經濟體量小,與中西部貨物貿易所占分量比重也很低,而海上絲綢之路目前也尚停留在概念階段。“‘一帶一路’的紅利,可能在更遠的未來。”
 
“濱海新區的機遇更多應向東看。” 天津自由貿易區研究院院長劉恩專認為,中韓自貿區對于強化濱海新區在東北亞地區的戰略地位,意義深遠。
 
自2014年中韓自貿區談判啟動以來,進展十分迅速。根據談判成果,雙方承諾在協定簽署后,將以負面清單模式繼續開展服務貿易談判,并基于準入前國民待遇和負面清單模式開展投資談判。
 
就天津而言,2013年與韓國進出口貿易額達217億美元,約占中韓貿易總額8%。此外,韓國在天津的投資企業眾多,包括三星、韓華、SK和LG在內,超過3300家,濱海新區所占比重最高。“加上天津自貿區的優勢,濱海新區很有可能成為未來中韓自貿區的示范先導區。”當地人士分析稱。
 
目前,韓國外匯存款余額達到624.5億美元,其中人民幣存款161.9億美元,所占比重超過25%。
 
劉恩專認為,隨著中韓自由貿易的推進,中韓貨幣互換將進一步擴大,作為韓國在中國投資總量最大的城市,天津以及濱海新區的優勢最大。
 
北方經濟中心底氣不足
 
盡管頭頂光環耀眼,身負多項國家戰略使命,集“萬千寵愛于一身”, 不過濱海新區似乎心里并不踏實。
 
2013年,時值天津推進城市美化,開展打造“美麗天津”活動。5月15日,國家主席習近平考察天津。
 
“雖然美麗城市建設是當時的主要任務,但我們還是很盼望總書記能對天津的戰略定位表個態,但總書記只是提到加快美麗天津建設,當時天津多少還是有些失落。”當地知情官員透露。
 
“包括自貿區這件事情,上海自貿區第一個批復讓我們壓力很大,就害怕第二個也不會給我們。”
 
2013年12月27日,國務院總理李克強到天津濱海新區考察。
 
“當時我們最關注的就是自貿區的批復,我們從幾個方面探總理的口風,但當時總理就說,你們關鍵是好好研究能不能成為投資和服務貿易便利化創新區。”
 
據知情人介紹,總理這一表態后,天津市委連夜召開常委會議研究總理指示精神。時任天津市委書記孫春蘭將“大力推進投資與服務貿易便利化綜合改革和創新”作為2014年工作重點的第一項。而此前天津對2014年最重要的工作的表述則是,“積極建設自由貿易實驗區”。
 
“自貿區批復后讓天津松了口氣,但總擔心中央政府對我們是不是還有疑慮,未來的天津又該如何定位?”
 
事實上,早在2006年國務院批復《天津市城市總體規劃(2005年-2020年)》時便明確提出:天津市是我國直轄市之一,環渤海地區的經濟中心......以濱海新區發展為重點,逐步建設成為北方經濟中心和生態城市。
 
不過,據天津官員私下透露:“前幾年每次開會都要提到北方經濟中心,最近兩年領導越來越審慎了。”
 
“經濟中心的地位不是中央給出來的,而是要靠天津人干出來。”臧學英表示,成為北方經濟中心是天津的歷史使命,一方面天津要成為北方經濟總量、經濟效率最高的城市,另一方面要產生輻射效應,帶動環渤海乃至北方經濟的振興。“而濱海新區應該是這個經濟中心的發動機。”
 
2013年天津國民生產總值達到14370億元,不到北京的四分之三。而濱海新區占到天津經濟總量56%,GDP達8020億元,同比增長17.5%,雖然數據華麗,不過橫向來看,從2010年以來經濟增速卻從25%下降了接近8個百分點,可謂壓力巨大。
 
本地學者認為,濱海新區現在的經濟體量已達到一定規模,不可能一直保持超高速發展。此外,受國際、國內整體經濟形勢嚴峻,經濟外向度較高的濱海新區,所受影響也會較大。
 
不應太在意制造業比重過高
 
自2005年被寫入“十一五”規劃并納入國家發展戰略,濱海新區以年均超過20%的超常規發展速度,成為中國經濟體量最大的國家級新區,而現在的濱海新區,似乎再次走到了十字路口。
 
除了經濟增速下滑,外界對于濱海新區的發展模式也有頗多非議,比如經濟結構不合理,第二產業、國有經濟比重過高,民營經濟發育不良,大項目投資帶動模式難以為繼等等。另一方面,自貿區、京津冀協同發展、“一帶一路”等新時期國家戰略,又與其緊密相關。
 
在外界對于濱海新區的戰略紅利的想象中,基于天津自貿區的諸多優惠、創新政策,將為濱海新區帶來新的產業選擇思路,比如成為區域金融中心,或者重振2008年金融危機后衰落的外貿產業,亦或依托交通樞紐地位,使航運、物流等成為支柱產業。
 
對于濱海新區自身而言,利用新戰略機遇來紓解困境的路徑多起來后,這座年輕的城市又該如何選擇呢?
 
在目前濱海新區的產業結構中,第二產業比重超過60%。其主要支柱產業汽車及裝備制造業、石油化工、電子信息、輕紡、航空航天均為制造業。
 
2013年,濱海新區工業總產值超過16000億元,其中八大支柱產業就創造了接近90%的產值。
 
藏學英認為,濱海新區最大的優勢就是制造業,要利用自貿區、京津冀一體化帶來的戰略機遇來壯大現代制造業,使之成為北方乃至東北亞的現代制造業中心。“在全球制造業低迷以及中國產業升級進入瓶頸期的背景下,濱海新區如果能闖出一條路,價值不言而喻!”
 
而在馬云澤看來,隨著現代制造業做大做強,基于其產業自身發展程度,自然會激發對生產性服務業乃至生活性服務業的市場需求,在經濟總量繼續做大的基礎上,產業結構將趨于合理,對人口的吸附作用也將更強。“所以不僅不能弱化目前的產業優勢,反而要繼續做大做強,使之成為濱海新區最堅實的支撐。”
 
“目前京津冀三地產業各自為戰,原因之一就是天津的制造業還不夠強,”臧學英表示,濱海新區的支柱產業并沒能成為環渤海地區的龍頭產業。“缺乏帶動性,就難以形成區域分工。”
 
改革將是最大紅利
 
除了明確產業發展目標外,政策、制度的完善和創新,亦被認為是濱海新區下一步發展的重中之重。
 
以天津自貿區為例,在南開大學國際經濟研究所副所長李榮林看來,未來出臺的自貿區政策能否服務于制造業尤其是現代制造業做大做強,是考察濱海新區“自貿區紅利”的最關鍵要素。
 
雖然自貿區最終方案尚未確定,但以上海作參考,李榮林并不看好。目前濱海新區制造業企業類型主要為國有企業和外資。“從第二產業來看,自貿區的價值更多體現在對外資的吸引力。”李榮林表示,即使包括從國外轉移到濱海新區的高端制造業,也大多是組裝一類的產業鏈末端。能否吸引更高端的要素,要看自貿區的政策能發揮多大優勢。“如果復制上海的監管體制,很難發揮太大作用。”
 
最終,改革創新依舊指向的是人。
 
事實上,自2006年獲批國家綜合配套改革試驗區后,濱海新區圍繞經濟、管理等領域進行了一系列改革嘗試。其中最被外界關注的就是行政體制改革。
 
2009年,濱海新區邁出綜改后的最大一步,國務院批復濱海新區行政體制改革改革方案,同意撤銷天津市塘沽區、漢沽區、大港區,設立天津市濱海新區,以原塘沽區、漢沽區、大港區的行政區域為濱海新區的行政區域。濱海新區成為天津市下轄的一級政府。
 
2013年9月,天津市宣布撤銷濱海新區下轄的塘沽、漢沽、大港三個城區管委會,進一步精簡機構。
 
“行政體制雖然厘清,但也開始要支付改革的代價了。”據當地政府人士介紹,機構精簡之后帶來的是冗員。“一個局里,和一把手相同級別的可能就有三四個,那多雙眼睛盯著他,干出錯還不如不干。”
 
“三個區十二套班子,現在變成四套班子,必然涉及權力和利益的重新分配,所以濱海新區一直處在改革的磨合期,也因為這種磨合,讓濱海新區在過去發展中喪失了一些機會。”
 
“十二五”期間,國務院發布《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》,對七大戰略性新興產業提供重點扶植政策,濱海新區的八大支柱產業有五項上榜。“戰略性新興產業濱海新區起步得很早,但由于體制的磨合,讓我們的發展速度還有所欠缺。”
 
天津市委黨校經濟發展戰略研究所所長臧學英認為,行政體制改革未來依舊是濱海新區深化改革的重中之重。未來能否建立起一套合理科學的行政管理體制和分配體制,使之更具活力和創造力是濱海新區能否利用好新戰略機遇的基礎。
 
“濱海新區要解決的問題,也是中國許多城市面臨或將要面臨的問題,從這個意義上看,改革是未來濱海新區最大的紅利!”
張五明
鳳凰城市與旅游研究院研究員

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